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📋Orígenes y evolución

Funcionario público · Personal permanente del Estado, seleccionado por examen, que administra la ley y presta servicios públicos: la maquinaria que sigue funcionando cuando cambian los cargos electos.

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Durante la mayor parte de la historia, los empleos públicos iban a quien tenía el nacimiento adecuado, el patrón adecuado o el dinero para comprar el puesto. La idea de que un desconocido sin vínculos familiares pudiera ganar un empleo público solo por superar a todos en un examen es genuinamente radical —y es mucho más antigua de lo que suele pensarse.

Esta página sigue al funcionario desde los exámenes imperiales de la China Sui, trece siglos antes de que Europa adoptara nada parecido, pasando por la reforma prusiana y británica, la teoría de la burocracia de Max Weber y la era del gobierno digital —más tres oficios vecinos que la profesión dejó atrás.

Dónde empezó

c. 605 d. C.China de la dinastía Sui

La dinastía Sui de China sustituyó el nombramiento hereditario y por recomendación por un examen escrito para el cargo público: el emperador Wen inició el cambio hacia el 587 d. C., y su hijo el emperador Yang formalizó el grado jinshi («erudito presentado») en 605, examinando a los candidatos en textos clásicos, arte de gobernar y composición, en gran medida con independencia del origen familiar. Precede a los primeros exámenes competitivos de la función pública británica en unos doce siglos y medio.

Línea de tiempo

605 CELa China Sui formaliza el examen imperial

El emperador Yang de Sui consolida la ruptura de su padre, el emperador Wen, con el nombramiento hereditario, formalizando el grado jinshi: una prueba escrita sobre los clásicos confucianos, el derecho y la composición, abierta en principio a cualquier hombre con independencia del origen familiar.

1069Wang Anshi reescribe el temario del examen

El canciller Song Wang Anshi, con las Nuevas Políticas, sustituye las secciones tradicionales de poesía y rapsodia del examen jinshi por ensayos sobre el sentido de los clásicos y preguntas de política sobre problemas administrativos reales, argumentando que a los oficiales debía examinárseles en el arte de gobernar, no en el estilo literario.

1806Haileybury abre para formar administradores de la Compañía

La East India Company funda el East India College en Haileybury, Inglaterra, para dar a sus futuros administradores civiles en la India un plan de estudios estructurado antes de partir: un intento temprano, aunque estrecho, de formación sistemática de oficiales fuera de China.

1854El informe Northcote-Trevelyan

El informe de Stafford Northcote y Charles Trevelyan al gobierno británico recomienda reclutar la función pública por examen competitivo abierto en lugar de por clientelismo político, argumentando que el reclutamiento por mérito produciría oficiales más capaces y menos corruptibles.

1855Se crea la Civil Service Commission británica

Una Order in Council establece la Civil Service Commission para organizar exámenes competitivos abiertos a los puestos del gobierno, iniciando el largo giro británico, departamento a departamento, lejos del nombramiento por clientelismo.

1883La Ley Pendleton de EE. UU. acaba con el spoils system

Aprobada dos años después del asesinato del presidente James Garfield por un solicitante de cargo frustrado, la Pendleton Civil Service Reform Act crea una Civil Service Commission bipartidista y exige exámenes competitivos para una primera franja de empleos federales, ampliada después a la mayor parte de la plantilla federal.

1905La China Qing abolió el examen imperial

Tras unos 1.300 años, el gobierno Qing abolió el sistema de exámenes imperiales, juzgándolo inadecuado para formar oficiales de un Estado en modernización, y lo sustituyó por nuevas escuelas inspiradas en planes de estudio occidentales y japoneses.

1922Se publica la teoría weberiana de la burocracia

El ensayo de Max Weber sobre la burocracia aparece póstumamente en Economía y sociedad, describiendo la autoridad racional-legal —jurisdicción fija, jerarquía, reglas escritas, nombramiento por cualificación— como la estructura impersonal definitoria de la función pública moderna.

1945Francia funda la École Nationale d'Administration

El gobierno provisional de Charles de Gaulle crea la ENA para profesionalizar el reclutamiento y la formación de altos funcionarios franceses tras la guerra, abriendo una única vía de élite hacia los grands corps de la función pública del país.

2001Estonia lanza X-Road

El gobierno estonio despliega X-Road, una capa de intercambio de datos que permite a distintas bases de datos gubernamentales compartir información de los ciudadanos de forma segura, convirtiéndose en la columna vertebral técnica de una de las funciones públicas más digitalizadas del mundo y en un modelo que otros gobiernos copiarían después.

Las eras

Filas de celdas de examen usadas para los exámenes imperiales de la función pública china
Qiu Ying (仇英) (attributed) · Public domain · Wikimedia Commons
605–1905

El Estado del examen

Durante trece siglos, China seleccionó gran parte de su burocracia imperial mediante examen escrito sobre los clásicos confucianos, abierto en principio a cualquier hombre que pudiera costear años de estudio. Los candidatos se sentaban recluidos en celdas numeradas durante días, y aprobar el examen de más alto nivel podía elevar al hijo de un campesino a la clase dirigente en una generación: un nivel de meritocracia formal al que ningún gobierno occidental se acercó hasta el siglo XIX, aunque la riqueza y las conexiones familiares seguían condicionando quién podía prepararse.

Caricatura política del siglo XIX que satiriza el spoils system estadounidense de clientelismo gubernamental
Thomas Nast · Public domain · Wikimedia Commons
c. 1600–1854

Clientelismo, compra y spoils system

Antes de la reforma, en gran parte de Europa y América los cargos públicos se adjudicaban por favor político, vínculo familiar o compra directa: Francia vendía oficios judiciales y administrativos para recaudar ingresos reales, la «Old Corruption» británica llenaba sinecuras con clientela aristocrática, y el spoils system jacksoniano de Estados Unidos entregaba empleos federales a los partidarios del partido vencedor tras cada elección. La competencia solía ser incidental al nombramiento.

Ilustración histórica referida al movimiento de reforma de la función pública estadounidense
U.S. Government · Public domain · Wikimedia Commons
1854–1922

La ola de reforma por mérito

El informe Northcote-Trevelyan británico de 1854 y la Ley Pendleton estadounidense de 1883, a ambos lados del Atlántico en menos de treinta años, sustituyeron el contrato por clientelismo por el examen competitivo, argumentando que una función pública profesional y políticamente neutra serviría mejor al público que una plantilla de amigos del partido vencedor. Otros gobiernos occidentales adoptaron reformas similares en las décadas siguientes.

Retrato fotográfico del sociólogo Max Weber, que teorizó la autoridad burocrática moderna
Ernst Gottmann · Public domain · Wikimedia Commons
1922–1980

Burocracia weberiana y Estado del bienestar

La descripción de Max Weber de la burocracia racional-legal —reglas fijas, jerarquía, nombramiento por cualificación— se convirtió en la plantilla que usaron los gobiernos al construir Estados del bienestar mucho más grandes tras la Segunda Guerra Mundial, contratando funcionarios por cientos de miles para gestionar nuevos sistemas de pensiones, salud y seguros sociales en Europa occidental, América del Norte y más allá.

Ilustración del gobierno digital de Estonia y las iniciativas de e-residencia
A. Fiedler · CC BY-SA 2.5 · Wikimedia Commons
1980–present

De la Nueva Gestión Pública al gobierno digital

Desde los años ochenta, gobiernos influidos por la teoría de la Nueva Gestión Pública intentaron dirigir las agencias más como empresas, externalizando servicios y midiendo a los oficiales frente a objetivos de rendimiento. Más recientemente, unidades de gobierno digital —el Government Digital Service británico, el X-Road de Estonia, el GovTech de Singapur— han impulsado a los funcionarios hacia servicios primero en línea, reconfigurando las competencias que necesita un administrador moderno.

Lo que este oficio reemplazó

Oficios vecinos que ya no existen — absorbidos, automatizados o regulados fuera.

El arrendatario de impuestos

c. 1600s–1791

La Francia del Antiguo Régimen arrendaba el derecho a recaudar impuestos reales a financieros privados organizados en la Ferme générale, que se quedaban una parte y adelantaban los ingresos de la corona: un papel que concentraba un enorme y resentido beneficio privado dentro de una función pública. La Revolución francesa abolió el sistema en 1791, sustituyendo la recaudación privada por oficiales estatales asalariados.

El escribano de clientela

c. 1830–1883

Bajo el spoils system estadounidense, un cambio de presidente podía significar la sustitución masiva de escribanos federales, jefes de correos y oficiales de aduanas por partidarios del partido vencedor, con independencia de cualquier habilidad relevante. Los exámenes competitivos de la Ley Pendleton de 1883 fueron eliminando el papel, aunque su lógica sobrevive de forma estrecha en los varios miles de nombramientos políticos que una administración estadounidense entrante sigue cubriendo sin examen.

El relieving officer de la Poor Law

1834–1948

La Poor Law Amendment Act británica de 1834 creó oficiales locales facultados para decidir, parroquia a parroquia, quién era lo bastante indigente para recibir socorro, por lo general dentro de un sistema de workhouses deliberadamente duro pensado para disuadir a todos salvo a los verdaderamente desesperados. La National Assistance Act de 1948 abolió por completo la Poor Law, integrando su función en el nuevo Estado del bienestar administrado de forma centralizada.

Oficios que desaparecieron →

La autoridad del funcionario ha pasado por tres fuentes distintas de legitimidad: el nacimiento y el clientelismo, la puntuación en un examen competitivo y ahora, cada vez más, la pericia profesional en algo que un administrador generalista ya no puede fingir: ciencia de datos, ciberseguridad, derecho de contratación. Cada cambio llevó décadas y provocó una resistencia feroz de los oficiales que debían su carrera al sistema que se sustituía.

Lo que se mantiene constante desde la China Sui es la apuesta básica que representa el oficio: que un desconocido, examinado y nombrado por capacidad y no por conexiones, aplicará las reglas de un gobierno con más equidad y competencia que un amigo de quienquiera que esté en el poder. Trece siglos de evidencia sugieren que la apuesta suele salir bien, de forma desigual, y que nunca zanja del todo el debate.

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